Shkruan: Enver HASANI

Shembullin më të mirë e ka vetë kjo Qeveri me suspendimin e zbatimit të Ligjit mbi Shtetësinë dhe, gati sa harrova, me dhënien e tapive Manastirit të Deçanit, duke ndryshuar vetë ligjin nga kjo Qeveri për regjistrimin e tokës në emër të Manastirit të Deçanit. Çfarë u fitua në të dyja rastet? Asgjë!

Një problem thellësisht politik

Vendimet e fundit të institucioneve të Kosovës për refuzimin e kërkesave për tërheqjen e dorëheqjeve të prokurorëve serbë dhe, më pas, dekretet për shkarkimin e tyre, siç u tha në publik, kanë rikthyer në qendër të debatit një çështje që, në thelb, nuk është juridike, por politike. Përpjekja për ta trajtuar atë si një problem të zakonshëm administrativ apo si çështje të marrëdhënies së punës rrezikon ta deformojë natyrën e saj reale dhe të krijojë përshtypjen se, përmes procedurave juridike, mund të zgjidhen kriza që kanë lindur nga vendime politike.

Ky është pikërisht rasti i largimit kolektiv të gjyqtarëve dhe prokurorëve serbë nga institucionet e Kosovës në nëntor të vitit 2022. Dorëheqjet nuk ishin rezultat i vullnetit individual të secilit prokuror apo gjyqtar. Ato ishin pjesë e një vendimi politik të organizuar, të marrë në kuadër të krizës që pasoi mosmarrëveshjet rreth targave dhe zhvillimeve në veri të vendit. Prandaj, edhe pasojat juridike të atij akti nuk mund të shkëputen nga konteksti politik në të cilin ai u prodhua.

Pikërisht këtu qëndron dallimi thelbësor ndërmjet një problemi juridik dhe një problemi politik. E drejta mund të japë përgjigje për mënyrën se si formalizohet një akt, por nuk mund ta zëvendësojë politikën kur vetë burimi i konfliktit është politik. Kur kjo ndodh, ligji nuk përdoret më si instrument për garantimin e shtetit të së drejtës, por si mjet për të legjitimuar një zgjidhje që në thelb është politike.

Gabimi më i madh institucional nuk është shkarkimi i prokurorëve në vetvete. Gabimi qëndron në faktin se institucionet kompetente nuk vendosën në kohën kur duhej të vendosnin. Për afro katër vjet, statusi juridik i këtyre prokurorëve mbeti i pazgjidhur. Vetëm tani, në një moment kur çështja është rikthyer në agjendën politike të dialogut ndërmjet Kosovës dhe Serbisë, u vendos të formalizohej ajo që duhej të ishte trajtuar menjëherë pas paraqitjes së dorëheqjeve.

Ky vonim nuk është thjesht problem procedural. Ai prek një nga shtyllat themelore të shtetit të së drejtës – sigurinë juridike. Një shtet demokratik nuk mund ta mbajë për vite me radhë pezull statusin juridik të funksionarëve publikë dhe më pas të pretendojë se po zbaton ligjin. Siguria juridike kërkon që organet publike të ushtrojnë kompetencat e tyre në kohë të arsyeshme, me parashikueshmëri dhe konsistencë. Përndryshe, ligji humbet funksionin e tij garantues dhe shndërrohet në instrument diskrecional të pushtetit.

Rasti nr. KO 80/10 – Presidenti i Republikës së Kosovës, lidhur me kryetarin e Rahovecit, Qazim Qeska.

Në këtë kontekst merr rëndësi të veçantë jurisprudenca e Gjykatës Kushtetuese të Kosovës. Në vitin 2010, në rastin e njohur Qeska, të iniciuar nga Presidenti i atëhershëm i Republikës, Fatmir Sejdiu, Gjykata Kushtetuese mbajti një qëndrim të qartë: dorëheqja publike e një zyrtari shtetëror ose publik prodhon efekt juridik të menjëhershëm dhe të pakthyeshëm. Me fjalë të tjera, një dorëheqje e tillë nuk mund të tërhiqet sipas dëshirës së personit që e ka paraqitur, sepse efektet juridike lindin që në momentin e deklarimit publik të saj.

Ky standard kushtetues ka rëndësi vendimtare për rastin aktual. Nëse dorëheqjet kanë prodhuar efekt juridik që në vitin 2022, atëherë lind pyetja logjike: çfarë mbeti për të vendosur katër vjet më vonë? Pikërisht këtu qëndron paradoksi juridik i gjithë procesit. Në vend që të veprohej në kohën kur ligji e kërkonte një gjë të tillë, institucionet vendosën ta formalizonin situatën vetëm pasi ajo kishte hyrë në një fazë krejtësisht tjetër politike.

Nga ky këndvështrim, edhe vendimet e Këshillit Prokurorial dhe dekretet presidenciale nuk paraqesin zbatim klasik të ligjit. Ato përfaqësojnë ushtrim të kompetencës shtetërore në një moment kur problemi juridik kishte pushuar së qeni problemi kryesor. Për këtë arsye krijohet përshtypja se nën petkun e ligjshmërisë po demonstrohet pushteti shtetëror. Nuk vihet në dyshim ekzistenca formale e kompetencës, por mënyra dhe momenti i ushtrimit të saj.

Në shtetet kushtetuese, sundimi i ligjit nuk matet vetëm me ekzistencën e bazës ligjore për të vepruar. Ai matet edhe me mënyrën, kohën dhe qëllimin për të cilin ushtrohet pushteti publik. Kur një kompetencë aktivizohet vetëm pas katër vjetësh, në një moment kur çështja është rikthyer në qendër të negociatave politike, lind dyshimi legjitim se nuk kemi të bëjmë vetëm me zbatim të ligjit, por edhe me përdorimin e ligjit për të prodhuar një efekt politik.

Pikërisht për këtë arsye, çështja e prokurorëve serbë nuk duhet analizuar si një konflikt administrativ apo disiplinor. Ajo është pjesë e një procesi shumë më të gjerë politik, që lidhet me integrimin e komunitetit serb në institucionet e Kosovës, me dialogun e ndërmjetësuar nga Bashkimi Evropian dhe me funksionimin afatgjatë të rendit kushtetues në veri të vendit. Këto janë detyrime kushtetuese dhe ndërkombëtare të Kosovës, të cilat vetë Qeveria Kurti i ka marrë përsipër në Bruksel dhe në Ohër në vitin 2023.

Reagimi Bashkimit Evropian dhe miqve tanë ndërkombëtar, krejt legjitim dhe me vend

Në këtë sfond duhet lexuar edhe reagimi kritik i Bashkimit Evropian dhe i Ambasadës Britanike ndaj vendimeve të fundit të institucioneve të Kosovës. Këto reagime nuk duhen kuptuar si kundërshtim i kompetencave kushtetuese të institucioneve të Kosovës, por si shprehje e shqetësimit se mënyra e trajtimit të kësaj çështjeje mund të vështirësojë një proces politik që prej muajsh ka qenë pjesë e angazhimit intensiv të partnerëve ndërkombëtarë.

Nuk është rastësi që pikërisht në javët e fundit është riaktualizuar tema e rikthimit të gjyqtarëve dhe prokurorëve serbë në institucionet e Kosovës. Kjo çështje nuk është ngritur për shkak të ndonjë dileme juridike të pazgjidhur, por sepse ajo lidhet drejtpërdrejt me objektivin politik të riintegrimit të komunitetit serb në institucionet kushtetuese të Republikës së Kosovës. Për këtë arsye, çdo vendim institucional që prek këtë proces ka domosdoshmërisht edhe dimension politik.

Sipas një burimi ndërkombëtar, të cilin autori e konsideron serioz dhe të besueshëm, ka ekzistuar pritshmëria që institucionet e Kosovës ta linin të hapur mundësinë e rikthimit të prokurorëve serbë, nëse ata vetë do t’i tërhiqnin dorëheqjet. Ky informacion nuk është konfirmuar publikisht dhe, për këtë arsye, nuk mund të trajtohet si fakt i provuar. Megjithatë, nëse një pritshmëri e tillë ka ekzistuar, atëherë reagimet kritike të disa partnerëve ndërkombëtarë bëhen shumë më të kuptueshme.

Në këtë rast, kritikat e tyre nuk drejtohen ndaj vetë aktit formal të shkarkimit të prokurorëve, siç u tha në publik, i cili, për hir të së vërtetës, në kuptimin thjesht juridik dhe bazuar në nenin 26 të Ligjit për Këshillin Prokurorial të Kosovës, përbën lirim nga detyra. Problemi qëndron më shumë, dhe kryesisht, te fakti se me këtë veprim është mbyllur mundësia e rikthimit të tyre dhe, rrjedhimisht, edhe një hapësirë politike që partnerët ndërkombëtarë mund ta kenë konsideruar ende të dobishme për procesin e dialogut.

Megjithatë, edhe nëse shkarkimet mbeten në fuqi, ato nuk krijojnë një ndalim juridik të përhershëm për rikthimin e këtyre personave në sistemin e drejtësisë. Kjo është një çështje që shpesh është keqkuptuar në debatin publik. Kjo për faktin se lirimi nga detyra, për dallim nga shkarkimi, nuk përbën sanksion penal apo disiplinor që e ndalon përgjithmonë një person të ushtrojë funksione publike. Nëse shpallen konkurse të reja dhe plotësohen kushtet ligjore, ish-prokurorët mund të aplikojnë dhe të vlerësohen sipas procedurave të zakonshme. Kjo mbetet rruga e vetme juridikisht e pastër dhe kushtetutshmërisht e qëndrueshme. Thënë me fjalë të tjera, kur dikush jep dorëheqje, ai nuk mund të shkarkohet, por lirohet nga detyra.

Shkarkimi vs. lirimi nga detyra

Kjo është kështu edhe për faktin se, siç u tha, bëhet fjalë për dorëheqje, të cilat formalizohen më tutje përmes aktit të lirimit nga detyra, të nxjerrë nga organi që përzgjedh prokurorët, pra nga Këshilli Prokurorial i Kosovës, e që më pas dekretohet nga Presidenti i Republikës.

Siç shihet, pra, nuk kanë të drejtë ata “juristë”, apologjetë të pushtetit, që thonë se një ndër kompetencat e Presidentit të Republikës është edhe emërimi dhe shkarkimi i prokurorëve dhe gjyqtarëve të Kosovës. Lirimi nga detyra paraqet një ndër kompetencat më të rëndësishme të shefit të shtetit në një sistem parlamentar, ku largimi nga sistemi i prokurorëve dhe gjyqtarëve nuk bazohet në faj, siç është rasti te shkarkimi.

Po e shënojmë këtë tani sepse jam i vetëdijshëm se “juristët” e regjimit do të ngrihen sërish dhe do të thonë se ata që kanë dhënë dorëheqje duhet të penalizohen përgjithmonë. U sugjeroj atyre dhe vetë regjimit që ta lexojnë rastin “Qeska”, sepse mund të mësojnë shumëçka prej tij.

Pikërisht këtu ndërthuren politika dhe e drejta. Ligji mund të rregullojë procedurën e rikthimit, por nuk mund të krijojë vetvetiu kushtet politike që do ta bënin të mundur një rikthim të tillë. Nëse mungon marrëveshja politike ndërmjet palëve, asnjë procedurë administrative nuk mund ta zëvendësojë atë. Historia e dialogut ndërmjet Kosovës dhe Serbisë e dëshmon qartë se çështjet që lidhen me funksionimin e institucioneve në veri janë zgjidhur gjithmonë përmes marrëveshjeve politike dhe vetëm më pas janë formalizuar juridikisht.

Pikërisht këtu duket se qëndron dobësia e qasjes aktuale. Institucionet kanë tentuar ta trajtojnë një problem politik si të ishte një çështje e zakonshme administrative. Një qasje e tillë mund të krijojë përkohësisht përshtypjen e respektimit rigoroz të ligjit, por nuk e zgjidh problemin themelor. Përkundrazi, ajo mund ta thellojë mosbesimin dhe ta bëjë edhe më të vështirë procesin e riintegrimit institucional.

Ligjshmëria vs legjitimteti kushtetues

Në shtetin kushtetues ekziston një dallim i rëndësishëm ndërmjet ligjshmërisë formale dhe legjitimitetit kushtetues. Një vendim mund të mbështetet në një kompetencë ligjore dhe megjithatë të mos kontribuojë në realizimin e qëllimeve që Kushtetuta synon të mbrojë, si stabiliteti institucional, siguria juridike dhe bashkëjetesa ndëretnike. Pikërisht për këtë arsye, ushtrimi i pushtetit publik nuk duhet të kufizohet në pyetjen nëse një organ “mund” të marrë një vendim, por edhe nëse ai “duhet” ta marrë atë në rrethanat konkrete.

Në fund, problemi nuk qëndron te fakti nëse shtatë prokurorët serbë janë shkarkuar apo liruar. Problemi qëndron në përpjekjen për ta paraqitur si çështje juridike një proces që nga fillimi ka qenë produkt i një vendimi politik kolektiv. Ligji nuk mund ta zëvendësojë politikën. Ai mund ta institucionalizojë dhe ta formalizojë atë, por nuk mund ta krijojë. Kur ndodh e kundërta, krijohet rreziku që ligjshmëria të perceptohet si instrument për demonstrimin e pushtetit dhe jo si garanci e shtetit të së drejtës.

Nëse synimi strategjik i Kosovës mbetet integrimi i plotë i komunitetit serb në institucionet e saj dhe avancimi i dialogut me Serbinë në koordinim me partnerët euroatlantikë, atëherë zgjidhja afatgjatë nuk mund të jetë vetëm juridike. Ajo duhet të jetë para së gjithash politike, e ndërtuar mbi konsensus, besim dhe respektim të rendit kushtetues. Vetëm mbi një marrëveshje të tillë politika mund t’ia lërë vendin ligjit. Çdo rrugë tjetër rrezikon të prodhojë vetëm iluzionin e zgjidhjes, ndërsa problemi mbetet i pazgjidhur.

Postulati bazik i demokracisë: përfaqësimi i të gjithëve në jetën publike

Në fund, nuk duhet humbur nga vëmendja një realitet kushtetues: përfaqësimi i komunitetit serb në institucionet publike nuk është çështje e vullnetit të qeverisë së radhës, por një detyrim kushtetues i Republikës së Kosovës. Për këtë arsye, çdo përpjekje për ta trajtuar këtë çështje si fitore politike afatshkurtër është e destinuar të dështojë.

Nëse synimi përfundimtar mbetet respektimi i rendit kushtetues dhe funksionalizimi i plotë i institucioneve, atëherë rikthimi i prokurorëve serbë ose i përfaqësuesve të tjerë të këtij komuniteti në pozitat që u garantohen nga Kushtetuta është, herët a vonë, i pashmangshëm. Prandaj, pyetja nuk është nëse kjo do të ndodhë, por kur dhe në çfarë rrethanash.

Do të ishte shumë më e mençur që kjo të realizohej sot, përmes urtësisë politike, dialogut dhe një marrëveshjeje nga e cila Kosova do të siguronte përfitime konkrete në procesin e normalizimit të marrëdhënieve. Përndryshe, nesër i njëjti rezultat do të imponohet si detyrim, pa asnjë përfitim për Kosovën.

Pikërisht për këtë arsye, Qeveria nuk ka hapësirë të luajë me këtë çështje: çdo vonesë ose çdo qasje e motivuar nga kalkulimet politike afatshkurtra rrezikon t’i shkaktojë humbje vetë Kosovës dhe interesave të saj strategjike. Shembullin më të mirë e ka vetë kjo Qeveri me suspendimin e zbatimit të Ligjit mbi Shtetësinë dhe, gati sa harrova, me dhënien e tapive Manastirit të Deçanit, duke ndryshuar vetë ligjin nga kjo Qeveri për regjistrimin e tokës në emër të Manastirit të Deçanit. Çfarë u fitua në të dyja rastet? Asgjë!

Autori është kryetari i parë i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Kosovës dhe profesor i së drejtës dhe i marrëdhënieve ndërkombëtare